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AFRIKA/1026: Madagaskar - Gescheiterte Vermittlung (afrika süd)


afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
Nr. 3, Mai/Juni 2011

Gescheiterte Vermittlung
Die Mediationspolitik der Afrikanischen Union und der SADC

Von Andreas Baumert


Am 17. März 2011 verkündeten die drei großen Oppositionsbewegungen, dass die internationalen Vermittlungsbemühungen zur Überwindung der mehr als zweijährigen politischen Krise Madagaskars gescheitert sind. Die Vermittlungsbemühungen der Afrikanischen Union und der SADC haben gegen den Widerstand des Putschisten Andre Rajoelina kaum Chancen.


Der 2009 gestürzte Präsident Madagaskars, Marc Ravalomanana, verurteilte den unter Federführung der SADC (Southern African Development Community) erarbeiten Plan zum Übergang zu einer konstitutionellen Ordnung als fehlerhaft und weigerte sich, wie auch die Führer der anderen beiden größten Oppositionsbewegungen, Albert Zafy und Didier Ratsiraka, die Roadmap zu unterzeichnen. Im Namen des Trios sagte er: "Man kann nun sehen, dass die SADC-Vermittler das illegale Regime in unserem Land auf Kosten des madagassischen Volkes unterstützen." Zentraler Kritikpunkt an der Vereinbarung ist, dass der "Amtsinhaber" Andre Rajoelina bis zur Abhaltung freier Wahlen im Amt bliebe und als Präsident anerkannt würde. Ravalomananas Gruppe würde die internationale Mediation grundsätzlich unterstützen, unter der Bedingung, dass Positionen in der Regierung und der Wahlkommission gleichberechtigt mit den herausfordernden Parteien geteilt würden. Gerade letztere Bedingung und SADCs Vorschlag einer Regierung der nationalen Einheit wurden erst kürzlich mit der Wiederernennung von General Camille Vital als Vorsitzendem der Administration durch Rajoelina deutlich ignoriert. Er ist einer seiner engsten Vertrauten und war bereits seit dem Putsch 2009 Premierminister.


Die Rolle von AU und SADC

Was sind die Grundlagen der Vermittlungsbemühungen der Afrikanischen Union (AU) und der SADC und was waren die Etappen?

Die Transformation der Organisation der Afrikanischen Einheit (OAU) zur AU im Zeitraum 1998/2000 hat zu neuen Politikansätzen und zum Aufbau einer neuen Friedens- und Sicherheitsarchitektur geführt. In diesem Rahmen und auf Basis eines erweiterten Sicherheitsbegriffs hat die AU ein Interventionsgebot formuliert, welches ihr erlaubt, bei Kriegsverbrechen, Genozid und Verbrechen gegen die Menschlichkeit sowie "ernsthafter Bedrohung der legitimen Ordnung" in einem Mitgliedsstaat zu intervenieren (from non-intervention to non-indifference). Die AU sieht sich für das Wohlergehen der afrikanischen Menschen sowie für die Förderung von demokratischen Verfahren, guter Regierungsführung, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten verantwortlich (from regime to human security).

Die Grundsätze der entstehenden Friedens- und Sicherheitskultur der AU rechtfertigen Intervention von AU und Regionalorganisationen wie der SADC in Fällen verfassungswidriger Regierungswechsel. Neben dem Gründungsvertrag der AU von 2000 sind weitere völkerrechtliche Grundlagen für Interventionen in der Lomé Declaration on Unconstitutional Changes of Government von 2000, im Peace and Security Council Protocol von 2002 und der African Charter on Democracy, Elections and Governance von 2007 ausgeführt. Die Lomé Declaration definiert als gegen die Verfassung gerichtete Akte: einen Putsch oder Coup d'Etat, eine Intervention von Söldnern, Dissidenten oder Rebellen bewegungen sowie die Weigerung einer in freien und fairen Wahlen abgewählten Regierung, die Regierungsgeschäfte an die Nachfolger zu übergeben. Artikel 2 3(5) der African Charter on Democracy, Elections and Governance, welche aufgrund fehlender Ratifizierungen noch nicht in Kraft gesetzt worden ist, ergänzt eine weitere Situation: "Jede Änderung der Verfassung, die eine Verletzung der Prinzipien demokratischer Regierungswechsel darstellt."

Die AU-Verfahren sehen bei einem nichtverfassungsgemäßen Regierungswechsel die umgehende Verurteilung des Coups vor. Danach soll die durch einen Putsch an die Macht gekommene Regierung bis zu einer Rückkehr zur verfassungsmäßigen Ordnung (durch Wiedereinsetzung der gewählten Regierung oder Neuwahlen) von allen AU-Aktivitäten suspendiert werden sowie Vermittlungsbemühungen aufgenommen werden. Vorgesehen ist auch, dass die Putschisten nicht an den Wahlen zur Rückkehr zur verfassungsmäßigen Ordnung teilnehmen und keine hohen Ämter in politischen Institutionen besetzen dürfen. Im Falle einer Weigerung der Machthaber können durch die AU-Assembly Sanktionen verhängt werden.

Die Normen und Instrumente der regionalen Wirtschaftsgemeinschaften, wie bei der SADC bspw. im Protocol on Politics, Defense and Security Cooperation, festgelegt, stimmen generell mit denen der AU überein. Basierend auf dem Subsidiaritätsprinzip und der Zuschreibung komparativer Vorteile sieht die AU die Verantwortung für die Konfliktvermittlung zuerst bei den betroffenen Regionalorganisationen.


SADC: Vorwurf der Parteilichkeit

Die Reaktionen der AU und der SADC im Falle Madagaskars folgten zunächst den Vorgaben. Nachdem sich Andre Rajoelina am 17. März 2009 mit Unterstützung des Militärs zum Präsidenten der Haute Autorité de Transition (HAT) ausrief, verurteilte die AU die Machtergreifung und definierte diese als Staatsstreich.

Am 20. März entschied der Peace and Security Council der AU, Madagaskar von allen Aktivitäten zu suspendieren. Am 30. März verurteilte auch die SADC den Coup offiziell und schloss Madagaskar bis zur Wiederherstellung einer verfassungsmäßigen Ordnung aus. Die Ankündigung des neuen Machthabers, innerhalb der nächsten 18 bis 24 Monate Neuwahlen abhalten zu wollen, änderte nichts an dieser Position. Nachdem die ersten internen Vermittlungsbemühungen des madagassischen Kirchenrates gescheitert waren, wurden UN und AU aktiv. Um die Vielzahl internationaler Vermittlungsbemühungen zu koordinieren, wurde unter Schirmherrschaft der AU eine Internationale Kontaktgruppe mit Beteiligung von UN, EU, SADC und der Kommission des Indischen Ozeans (COI) eingerichtet.

Mit Verweis auf die regionale Zuständigkeit übertrug die AU der SADC das Mandat für die Verhandlungen. Diese bestellte am 20. Juni 2009 den ehemaligen mosambikanischen Präsidenten und erfahrenen Mediator Joaquim Chissano zum Hauptvermittler. Als Verhandlungspartner wurden dabei neben Rajoelina und dem gestürzten Ravalomanana auch die ehemaligen Präsidenten Ratsiraka (1975-93 und 1997-2002) und Zafy (1993-96) akzeptiert, die sich und ihre Anhänger als politische Bewegungen (Mouvancen) stilisierten. Mit der Einbindung dieser zeigt die internationale Gemeinschaft auch, dass die derzeitige Krise ihre Ursachen in vorherigen Konflikten und Verfassungsbrüchen hat.

Die Vermittlungen führten zur Unterzeichnung des Maputo-Abkommens am 9. August 2009 und des Addis Abeba-Abkommens am 7. November 2009. Sie sahen u.a. eine Übergangsregierung mit Beteiligung aller Mouvancen und Neuwahlen innerhalb von 15 Monaten vor.

Die politischen Lösungen, die sich aus den Vermittlungsbemühungen ergeben, münden in vielen Fällen, so auch für Madagaskar vorgeschlagen, in Machtteilungsabkommen (sog. power-sharing arrangements). Zwar können diese Modelle kurzfristig den Übergang zur verfassungsmäßigen Ordnung ebnen, bieten jedoch bei den Verhandlungen und in einer "Regierung der nationalen Einheit" große Anreize für eine "Beutepolitk". Nachhaltig sind diese derartig ausgehandelten politischen Lösungen kaum, da sie nur vereinzelt die Konfliktursachen bearbeiten. Machtteilungsabkommen tragen so wenig zum AU-Ziel struktureller Konfliktprävention für eine entwicklungsförderliche Stabilität bei.

Im Falle Madagaskars kam diese inklusive Übergangsregierung bisher gar nicht zu Stande, da Rajoelina die Personalentscheidungen ignorierte und eigene Wahlpläne vorantrieb. Auch ein weiteres Treffen aller vier Fraktionen Ende April 2010 in Pretoria blieb ohne Ergebnis. Da sich die drei ehemaligen Präsidenten Zafy, Ratsiraka und Ravalomanana zusammenschlossen und sich Rajoelina seiner Machtbasis in Madagaskar nicht sicher sein konnte, lehnte er zunächst weitere Gespräche ab mit der Begründung, die drei planten seinen Sturz.

Wegen des Widerstands der De-facto-Regierung HAT und mangelnder Umsetzung der Abkommen beschloss die AU am 17. März 2010 schließlich Sanktionen gegen 109 politische Akteure (Reisebeschränkungen, Einfrieren von Vermögen bei afrikanischen Banken und diplomatische Isolation). Anfang Juni 2010 sperrte die EU alle nicht-humanitäre Hilfe. Bereits zuvor setzten die USA die Unterstützung aus dem African Growth and Opportunity Act (AGOA) aus.

Das Verfassungsreferendum vom 17. November 2010, durch das sich Rajoelina eine internationale Anerkennung und die eigene Teilnahme an Neuwahlen erhoffte, wurde als Alleingang gegen die Vermittlungsbemühungen von der AU und SADC abgelehnt (s.a. afrika süd 2/2011).

Anfang Februar diesen Jahres schlug die SADC-Mediation schließlich eine neue Roadmap vor, die eine gemeinsame Übergangsregierung unter Vorsitz Rajoelinas bis zu Neuwahlen vorsieht. Der Vorschlag, Rajoelina als Übergangspräsidenten anzuerkennen, ihm weit reichende Befugnisse zu gewähren, sowie eine Klausel, die verhindern soll, dass Ravalomanana nach Madagaskar zurückkehrt, solange die Situation durch die Machthaber nicht als stabil eingeschätzt wird - und ihn damit faktisch von der Teilnahme an Neuwahlen ausschließt -, wurde von den Mouvancen abgelehnt und brachte der SADC den Vorwurf der Parteilichkeit ein. In jedem Fall stellt dieser Plan einen bemerkenswerten Politikwechsel dar. Rajoelina würde erstmals international anerkannt, sollte die SADC den Plan befürworten, und er wäre nicht - wie bei Abkommen in anderen Ländern geschehen - als Putschist von der Teilnahme an den kommenden Wahlen ausgeschlossen.

Klarheit hätte hier der Sondergipfel der SADC am 20. Mai in Windhoek schaffen können. Doch der drückte sich. Man habe den Bericht des Vermittlers und ehemaligen Präsidenten von Mosambik, Joaquim Chissano, zur Kenntnis genommen und unterstütze seine Vorschläge. Alle am politischen Prozess in Madagaskar Beteiligten sollen in nicht zu ferner Zukunft zu einem Treffen nach Gaborone eingeladen werden.

Deutlich ist jedoch, dass für die AU und SADC Wahlen und die Chance, Madagaskar wieder aus der internationalen Isolation herauszuführen, wichtiger geworden sind als die strikte Durchsetzung ihrer Normen.


Coups zahlen sich aus

Die Zeichen, die von diesem Fall ausgehen würden, sind jedoch für die Konsolidierung demokratischer Verfahren fatal. Der Politikwechsel würde auch den Coup, der Rajoelina an die Macht brachte, legitimieren. Die Roadmap würde einen Sieg militärischer Macht über eine verfassungsmäßige Ordnung und für unilaterales Handeln gegenüber multilateralen Verhandlungen darstellen.

Während das Vorgehen im Falle Madagaskars den Normen der AU und dem institutionellen Rahmen entsprach - der Nichtakzeptanz des Sturzes einer gewählten Regierung und international koordinierte Vermittlung -, entspricht das Ergebnis also kaum den Erwartungen. Die Wirkungen der AU-Politik zu nichtverfassungsmäßigen Regierungswechseln sind damit gemischt. Die Mediationspolitik der AU erreicht ihre Grenzen, "when putschist bluntly refused to cooperate", wie Ulf Engel (Unconstitutional Changes of Government - New AU Policies in Defence of Democracy. Leipzig 2010) schreibt.

Dass die Strategie der konsequenten Ignorierung ausländischer Initiativen unter Umständen zum persönlichen Erfolg Rajoelinas führen kann, zeigen auch jüngste Entwicklungen. So scheint die ausländische Unterstützung für ihn nach dem erfolgreichen Verfassungsreferendum mit einer Wahlbeteiligung von über 50 Prozent zu wachsen.

Der jüngste Vorschlag der SADC, die bisher klar hinter dem gestürzten Ravalomanana und dem Prinzip der Regimestabilität und -legalität stand, Rajoelina bis zur Abhaltung von Wahlen im Amt zu halten, ist ein Ausdruck dessen. Sie hat ihre Position dem "Machbaren" angepasst und sich an Frankreich angenähert, das durchaus Sympathien für eine Rajoelina geführte Regierung hegt (s.a. afrika süd 2/2011).

Auch wenn sich die größten Oppositionsgruppen derzeit noch erbost zeigen, ist zu vermuten, dass sie früher oder später nachgeben. Zum einen, da sich andere Oppositionsparteien durchaus opportunistisch zeigen, solange Wahlen überhaupt geplant werden, und zum anderen, da der externe Druck auf Madagaskar kaum verstärkt wird und sich ein Konsens pro Rajoelina zu verbreiten scheint. Für die AU und die Regionalorganisationen stellt sich einerseits die Frage, wie sie ihre Normen durchsetzen können und wie sie Mediation effektiver gestalten können. Andererseits steht die Politik der AU gegenüber nichtverfassungsgemäßen Regierungswechseln vor der Frage, wie mit Coups umzugehen ist, die von einem Großteil der Bevölkerung unterstützt werden und die einer demokratischen Entwicklung dienlich sein könnten, wenn sie ein Regime stürzen, das durch seine Regierungsführung als nicht mehr legitim angesehen wird.


Der Autor promoviert am Institut für Afrikanistik der Universität Leipzig zur "Politik der Afrikanischen Union bei nichtverfassungsgemäßen Regierungswechseln". Er ist Vorsitzender der Initiative Südliches Afrika (INISA) e.V.


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Quelle:
afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
39. Jahrgang, Nr. 3, Mai/Juni 2011, S. 22 - 23
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veröffentlicht im Schattenblick zum 26. August 2011