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AFRIKA/1035: Die Entwicklung Simbabwes unter der Gemeinschaftsregierung (afrika süd)


afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
Nr. 3, Mai/Juni 2011

Nichts als Rückschläge
Die Entwicklung Simbabwes unter der Gemeinschaftsregierung

Eine Analyse der "International Crisis Group"


Die zunehmende Gewalt gegen alle, die als Feinde der Zanu-PF gelten, hat die Grenzen des ohnehin verschleppten Reformprozesses in Simbabwe und die Gefahr eines Scheiterns der Gemeinschaftsregierung aufgezeigt. Die Ankündigung Staatspräsident Robert Mugabes, noch in diesem Jahr Wahlen abzuhalten, lässt Befürchtungen nach einer Gewaltwelle aufkommen, wie sie das Land bereits beim Urnengang 2008 erlebt hatte.


Um die derzeitigen Blockaden und Streitigkeiten um den weiteren politischen Prozess in Simbabwe zu verstehen, lohnt sich ein Rückblick auf die Gründe und Zwänge des General Political Agreement (GPA), das zur Gemeinschaftsregierung geführt hat. Kaum zwei Wochen nach den Wahlen vom 29. März 2008 warnten Beobachter vor einer bis dahin nicht gekannten Welle der Gewalt gegen die MDC-T (Movement for Democratic Change, Tsvangirai-Fraktion) und ihre Anhänger. Die Zeitschrift Africa Confidential sprach in ihrer ersten Aprilausgabe von einer "finalen Orgie der Repression". Was dann in den folgenden zehn, zwölf Wochen geschah, ist noch längst nicht voll aufgearbeitet worden. Das Land wurde von einer Welle der Gewalt heimgesucht, wie es das seit der Operation Gukurahundi, bei der zwischen 1983 und 1987 bei politischen "Säuberungen" im Matabeleland etwa 20.000 Menschen umgebracht wurden, nicht mehr gegeben hat. Um die 15.000 schwere Zwischenfälle sind dokumentiert, darunter etwa 300 politisch motivierte Morde. Untersuchungen von Menschenrechtsorganisationen belegen, dass die Opfer überwiegend aus den Reihen der MDC-T stammen, während die Täter der Zanu-PF, deren Jugendgruppen, Milizen und Veteranenverbänden sowie den staatlichen Sicherheitsorganen zugeordnet werden können.

Der regionalen Entwicklungsgemeinschaft SADC wurde, wie auch der internationalen Gemeinschaft, damals vorgeworfen, nach den Wahlen nicht entschiedener reagiert zu haben und damit - wenn auch nicht willentlich - der Gewalt freien Lauf gelassen zu haben. Das hat schließlich auch zum Verzicht Morgan Tsvangirais auf eine Stichwahl um das Präsidentenamt geführt. Ihre spätere Intervention drängte Zanu-PF und MDC immerhin zu Verhandlungen, die im September 2009 mit dem GPA und der Vereinbarung einer zeitlich begrenzten Machtteilung endeten. Artikel 6 legt eine Verfassungsgebung durch das Parlament fest; die neue Verfassung soll dem Abkommen zufolge vor den Wahlen verabschiedet werden.

Die Unterschriften unter dem GPA waren noch nicht trocken, da begannen auch schon die Rückschläge: Mugabe besetzte einseitig ohne Absprachen politische Ämter, Oppositionelle wurden vom Staatssicherheitsdienst entführt, verhaftet und gefoltert. Anfang 2009 stand immer noch keine Regierung und die Probleme häuften sich. Um Regierungsposten wurde geschachert. Die offensichtliche Totgeburt rief die SADC und andere zur Intervention. So konnte endlich die vereinbarte Regierung am 11. Februar 2009 gebildet werden. Die meisten Probleme aber waren weiterhin ungelöst.

Ein Machtgleichgewicht in der Regierung bestand von Anfang an nicht. Zanu-PF behielt die Kontrolle über den gesamten Sicherheitsapparat, die Gerichtsbarkeit und die leitenden Staatsämter. Mugabe hielt den Hebel für die Umsetzung des Abkommens in der Hand und sah sich in seiner Autorität gestärkt. Tsvangirais MDC erhielt zwar das wichtige Finanzressort sowie die Ministerien für Gesundheit und Bildung; sie konnte so eine Stabilisierung der Finanzen einleiten und einen Hauch von öffentlicher Versorgung herstellen. Doch hatte Tsvangirai nicht die Macht, den wachsenden Beschwerden gegen die von der Zanu-PF kontrollierten Bereiche etwas entgegenzusetzen. Die gemeinsame Regierung handelte meistens wie zwei Konkurrenten und war alles andere als eine Regierung der nationalen Einheit.

Das GPA brach zwar das Monopol der Zanu-PF, honorierte aber letztlich die Gewalt, mit der die Partei einen Transfer politischer Macht zu verhindern suchte. Die Partner führten zwar Einheit und gemeinsame Ziele im Munde, bildeten aber lediglich eine fragile Koalition mit jeweils ganz anderen Absichten. Gemeinsam war ihnen das Ziel, die Macht unilateral zu sichern bzw. zu behalten. Für die MDC-T galt es, schrittweise Reformen und eine nicht näher definierte Politik der Nicht-Konfrontation durchzusetzen, selbst angesichts offener Provokation. Die Partei ist gefangen zwischen theoretisch Möglichem und pragmatischen Kompromissen, die sie als Mitglied einer Regierung eingehen muss, die nicht gerade auf Reformen aus ist, diese vielmehr zu vereiteln sucht. Für die Zanu-PF gibt das GPA Zeit zum Luft holen und ihre Position im Lande wie international zu konsolidieren. Das Abkommen bot ihr auch die Gelegenheit, alle Reformen, die ihre Interessen berühren, zu Fall zu bringen. Diese unterschiedlichen Ausgangspunkte mussten zwangsläufig zu Zusammenstößen führen.


Der Reformprozess nach dem GPA

Morgan Tsvangirai hat das GPA zutreffend eine Mesalliance genannt. Trotzdem hat das Abkommen und die daraus resultierende Regierung eine neue politische Ära eingeläutet. Das GPA ist ein ausgehandelter Kompromiss, in dem aber auch Reformpakete geschnürt und Einwirkungsmöglichkeiten eröffnet wurden, wie etwa die Verfassungsgebung, die durchaus Elemente eines neuen Gesellschaftsvertrages enthalten könnte. Doch nach zwei Jahren brüchiger Regierungsarbeit kann der Fortgang nur als erschreckend schleppend bezeichnet werden. Die Sprache des Abkommens ist mehrdeutig, was bedeutet, dass eine Zusammenarbeit vom guten Willen der Beteiligten abhängt. Die vagen Formulierungen haben erhebliche Zweifel geweckt, ob das Abkommen überhaupt praktikabel ist und die notwendigen Reformen für eine Demokratisierung auf den Weg bringen und die Achtung vor Recht und Gesetz in Simbabwe wiederherstellen kann. Die Parteien zeigen sich unfähig oder nicht willens, sich auf gemeinsame Ziele zu verständigen. Der verschleppte Verfassungsprozess (s.U.) ist nur ein Beispiel dieser Machenschaften.

Das GPA bezieht sich nur sehr indirekt auf die Sicherheitskräfte und die Gerichtsbarkeit. Beide wurden nicht unter demokratische Kontrolle gebracht. Die konkrete Reform des Sicherheitssektors war im GPA ein Tabuthema. Eine Reihe inoffizieller Initiativen lief ins Leere. Dieses Thema bleibt das dringendste und grundlegendste Problem für einen Übergang, es ist bestimmt ganz entscheidend für das öffentliche Vertrauen. Viele Beobachter weisen in diesem Zusammenhang auf den Rückgang der Gewalt seit dem GPA als Beleg für einen wirklichen Wandel. Doch das täuscht, denn die Gewalt ging weiter und nimmt in den letzten Monaten zu. Eine Analyse dieser Gewalt wurde vermieden oder als Symptom natürlicher politischer Konkurrenz abgetan, bei der beide Seiten in gleicher Weise verantwortlich zu machen sind.

Andere Abmachungen wurden ignoriert oder schlicht und einfach übertreten, so etwa die Vereinbarung, politische Gewalttäter zur Rechenschaft zu ziehen. Die Fehlentwicklungen sind geradezu entmutigend. Sie betreffen relevante institutionelle und gesetzliche Änderungen, die systematische Straffreiheit bei Menschenrechtsverbrechen, die andauernden Beschränkungen für die Presse und die parteiliche Berichterstattung der öffentlichen Sender sowie die endemische Korruption und Abzweigung öffentlicher Einnahmen in die eigene Tasche (wie z.B. im Diamantenhandel).

Der erbärmliche Fortschritt bei der Umsetzung des GPA zeigt, wie sehr sich einerseits die Zanu-PF des Staates und seines Sicherheitsapparats bemächtigt hat und wie wenig die MDC in der Lage ist, diese Verwerfungen zu beseitigen. Die Machtverhältnisse verhindern im Endeffekt die unerlässlichen Reformen der wichtigsten Institutionen, die Dominanz der Zanu-PF ist nicht angetastet. Die vereinbarten Kontrollinstrumente waren kaum einsatzfähig und haben der systemischen Natur der Probleme nicht Rechnung getragen. Verstöße gegen die Vereinbarungen des GPA sind an der Tagesordnung. Die Regierungsverwaltung und die grundlegenden Dienstleistungen funktionieren, wenn auch mehr schlecht als recht und mit einem schmalen Budget. Eine klare politische Richtung der Exekutive ist jedoch nicht zu erkennen. Die makro-ökonomische Situation hat sich zwar verbessert, doch die meisten Menschen in Simbabwe leben unterhalb der Armutsgrenze. Für Millionen, die dem Land den Rücken gekehrt haben, gibt es keine Anreize zurückzukehren. Internationale Unterstützung, vorwiegend humanitäre Hilfen, werden fortgesetzt und haben auch in manchen Sektoren positive Zeichen gesetzt. Doch die wirtschaftlichen Herausforderungen sind immens, eine Erholung bedarf massiver Investitionen, Stützung der Zahlungsbilanz und Zugang zu Krediten - all das wird nicht vorankommen ohne grundlegende Reformen. Ein konfuses politisches Umfeld - etwa in der Sanktionsfrage - schafft Unsicherheit, ob die gegenwärtige Regierung überhaupt einen nachhaltigen Aufschwung schaffen kann.

Die MDC-T ist erheblich schwächer als zum Zeitpunkt ihres Eintritts in die Regierung. Ob sie eine glaubwürdige Alternative zur Zanu-PF ist, wird längst in Frage gestellt; manche Beobachter glauben, dass sie weiter ins Hintertreffen geraten wird. Trotz einer Mehrheit im Parlament haben die beiden Fraktionen der MDC es nicht verstanden, eine konsequente Gesetzesreform auf den Weg zu bringen. Sie haben eine offenkundige Unfähigkeit an den Tag gelegt, eine gemeinsame strategische Vision zu entwickeln oder die Kontrolle über die Entscheidungen der Exekutive zu erringen. Bemängelt wird auch, dass die MDC die Gelegenheit nicht genutzt hat, ihre Positionen in der neuen politischen Konstellation zu konsolidieren und in Politik und Programme umzusetzen.

Die Zanu-PF dagegen demonstriert geradezu Selbstbewusstsein, alle Bemühungen um wenigstens ein Minimum an Gesetzesreformen als Voraussetzung zu fairen Wahlen zu blockieren. Kritiker werden als ausländische Agenten abgestempelt. Die Partei kann sich zudem auf illegale Einnahmen wie aus den Diamantenfeldern von Marange stützen, die längst zum "wahren Spielentscheider geworden sind und nicht das GPA", wie es ein politischer Beobachter im Januar gegenüber der International Crisis Group (ICG) ausdrückte.

In der Exekutive hat es die Zanu-PF stets verstanden, die MDC-T auszumanövrieren und eine Transformation zu unterlaufen. Schon eine frühe Studie von D. Matyszak vom September 2009 kommt zu dem Schluss, entgegen allen Auflagen des GPA habe sich die Zanu-PF nicht auf ein Abkommen eingelassen, "das Demokratie und Recht und Gesetz wiederherstellt, da sonst der Machtverlust droht. Ohne Abkommen aber würde westliche Hilfe nicht fortgesetzt und eine wirtschaftliche Erholung Simbabwes wäre unmöglich". Diese Zweideutigkeit hat letztlich der Glaubwürdigkeit der MDC-T in der Regierung geschadet, während die Zanu-PF sich auf die Konsolidierung ihrer Position konzentrieren und den Anschein von Legitimität wecken konnte.

Die MDC-T ist sich ihres Dilemmas offensichtlich bewusst. Ihr kurzzeitiger Rückzug aus der Regierung im Oktober 2009 aufgrund des minimalen Fortschritts legt ihre Schwäche offen. Die Partei weiß auch, dass erhebliche Anstrengungen unternommen werden müssen, um die SADC auf Trab zu bringen. Doch alle Anordnungen der SADC-Vermittler haben Mugabe nur Verbalbekenntnisse zum Reform prozess entlockt.


Offene Fragen

Zentrale Aspekte des GPA hängen in der Schwebe und werden beschönigend "offene Fragen" genannt. 2010 gab es einige positive Entwicklungen. Im August verständigte man sich in einigen Grundfragen. So wurde die Verfassungsergänzung Nr. 19, welche die Ernennung des Premierministers und zweier Stellvertreter erst möglich macht, amtlich bekannt gegeben, die bereits im März 2009 vom Parlament beschlossen war. Weiter wurden im Amtsblatt die Ergänzungen zum Wahlgesetz, zur Einsetzung einer Landprüfungskommission, zum Landbesitz und eines Nationalen Wirtschaftsrates und Medienfragen bekannt gegeben. Andere positive Entwicklungen waren die Berufung unabhängiger Kommissionen zu Medien, Menschen rechts- und Wahlfragen sowie die Erteilung neuer Medienlizenzen. Doch den Kommissionen fehlt es an Geld und einem klaren Mandat. Menschenrechts- und Medienkommission warten immer noch auf einen gesetzlichen Rahmen und auf finanzielle Ausstattung. Die Wahlkommission setzt sich weiter aus den Personen zusammen, die schon in der Vorgängerin gearbeitet haben, und steht deshalb im Ruf, der Zanu-PF hörig zu sein.

Umstrittene Punkte sind weiterhin ungelöst. So etwa die einseitige Ernennung des Notenbankdirektors und des Generalstaatsanwaltes durch Mugabe oder seine Ablehnung Roy Bennets, der von Tsvangirai zum stellvertretenden Landwirtschaftsminister berufen worden war. Nichts davon ließ Mugabe diskutieren. Er setzte vielmehr weitere einseitige Ernennungen durch. Im August 2010 bestätigte er die Gouverneure der Provinzen, obwohl es eine Vereinbarung gab, die Posten paritätisch zu besetzen. Im September ernannte er eine Reihe Botschafter, wiederum ohne sich um Abmachungen über eine Aufteilung der Stellungen zu kümmern.

Präsident Mugabe besteht darauf, dass die "offenen Fragen" nur auf der Grundlage der Reziprozität angegangen werden können; und dazu zählt er die Aufhebung der von westlichen Staaten verhängten Sanktionen. Die Zanu-PF bestärkte Mugabe in seiner Auffassung, indem sie Sanktionen als Hauptursache für die wirtschaftliche Misere ausmachte und der MDC-T vorwarf, der Hauptbetreiber dieser ausländischen Agenda zu sein. Deshalb fordert die Zanu-PF die Aufhebung als Vorbedingung für Grünes Licht in anderen Fragen. Die staatlich gelenkten Medien verbreiteten diese Argumentation, die nicht zuletzt dazu diente, der MDC-T Legitimation zu entziehen und sie zu destabilisieren.

Um den zunehmenden internen und internationalen Druck aufgrund des vielfachen Bruchs des GPA zu mindern, lenkten Mugabe und seine Partei die Aufmerksamkeit durch die Ankündigung allgemeiner Wahlen noch 2011 ab. Mugabe erklärte mehrfach öffentlich, sich für den Abschluss des Verfassungsprozesses einzusetzen, gleichzeitig aber verkündete er, eine neue Verfassung sei keine Vorbedingung für Wahlen. Die Zanu-PF setzte derweil Bedingungen, die notwendige Reformen als Voraussetzung für freie und faire Wahlen verhindern. Unter diesen Umständen dürften Wahlen die Krise verschärfen. Das ständige Hinauszögern von Reformen allerdings dürfte einer Demokratisierung ebenso hinderlich sein. Simbabwe steht an einem ernsten Scheidepunkt, an dem über die Chancen einer nachhaltigen und legitimen Lösung vieler Probleme entschieden wird.

Die interne Lage der Zanu-PF erhöht den Druck auf Wahlen. Mugabes Gesundheit ist nicht mehr die beste. Spannungen um die Nachfolge wachsen. Wahlen, solange Mugabe noch fit ist, drängen sich auf. Falken und Securocrats setzen alles daran, einen Zusammenbruch der derzeitigen Regierungskoalition zu verhindern, und drängen auf rasche Wahlen, die sie - notfalls mit allen Mitteln - zu gewinnen glauben. Sie hätten dann die Macht bis 2016.

Weder MDC-T noch Zanu-PF möchten als Totengräber der gemeinsamen Regierung gesehen werden. Doch das politische Gefüge funktioniert einfach nicht. Wahlen scheinen da ein Ausweg aus der Sackgasse. Die Zanu-PF hat zwar keine Unterstützung der Mehrheit und sucht doch den Test durch Wahlen, ohne dass die Reformen des GPA abgeschlossen sind. Die MDC-T ist sich weitgehend einig darin, dass die jetzige Regierung nicht funktioniert und Wahlen unabdingbar sind. Auch wenn Meinungsumfragen sie derzeit als populärste politische Partei zeigen, bestehen beide Fraktionen der MDC darauf, dass zuerst Reformen kommen müssen, vor allem eine neue Verfassung als unerlässlicher Teil eines Urnengangs. Diese Position vertritt auch das Vermittlungsteam der SADC. Beim Besuch Harares Ende Februar hielt es Wahlen noch in diesem Jahr für unmöglich.

Die Zanu-PF ist erfinderisch, wenn es um Fragen des Machterhalts geht. Sie bewertet jede Zusage durch die Brille, wie sie ihre Position festigt. So stimmt sie Reformen im Rahmen des GPA im Prinzip zu, vereitelt aber jede Umsetzung und legt die Hürden immer höher. So hat sie geschickt die Oberhand über Ablauf und Themen behalten. Ein Offizieller der MDC-T sagte in einem Interview vom 2. Februar 2011 gegenüber der ICG: "Die Zanu-PF verschiebt ständig die Torpfosten, und es braucht enorme Anstrengungen, sie wieder in die Ausgangsposition zu bringen. Und wenn sie dort wieder stehen, wird das als Fortschritt präsentiert."


Aus: International Crisis Group, Zimbabwe:
The Road to Reform or another Dead End? Africa Report No 173, 27. April 2011


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Quelle:
afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
39. Jahrgang, Nr. 3, Mai/Juni 2011, S. 17 - 19
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veröffentlicht im Schattenblick zum 7. September 2011